Pouhé povědomí o narůstající krizi rozhodně nestačí. Prvním krokem na odvrácení krize je preventivní diplomacie, kterou vyvíjejí vyslanci, představitelé ministerstev zahraničních věcí a vyjednávači pověření Organizací spojených národů. Jak krize narůstá, tradiční diplomacie musí pokračovat s využitím svých důraznějších nástrojů. Pomocí bilaterálních, multilaterálních a neoficiálních kanálů lze vyvolávat určitý tlak, přesvědčovat, zprostředkovat nebo poskytovat "dobré služby" pro zajištění dialogu a nenásilného řešení krize.

Značné možnosti preventivní diplomacie má Úřad generálního tajemníka Organizace spojených národů. V Norsku byl v roce 1996 založen Fond pro preventivní akce, jehož účelem je rozšíření možností Generálního tajemníka OSN rychle a účinně reagovat na vznikající krize.

Preventivní diplomacie musí překonávat řadu překážek. Jednou z překážek bývají pochybnosti o motivech těch, kteří preventivní diplomacii používají. Dnešní svět vyžaduje již více, než jen tradiční diplomacii. Zahraniční politika by měla aktivně využívat politické a diplomatické nástroje, které by zabránily vzniku nežádoucích událostí. Diplomaté a politici musí najít způsoby, jak překlenout krize uvnitř států a mezi státy nikoliv pouze proto, že tyto krize pro ně samotné mohou mít tragické důsledky, ale proto, že mají značné materiální a finanční dopady na okolní státy.

Současná diplomacie je těsně provázána se složitou sítí ekonomických a společenských vztahů. Práce diplomata je dnes v něčem snazší, ale v něčem obtížnější. Je snazší, protože státy a lidé jsou navzájem propojeny na všech úrovních společnosti a vzájemné kontakty mezi lidmi různých národů jsou základem lepší vzájemné spolupráce, tolerance a porozumění. Na druhé straně práce diplomata je obtížnější, protože do mezinárodních vztahů vstupují stále více nestátní prvky, které jsou často zcela mimo diplomatický dosah. Takovými prvky jsou obchodní společnosti, soukromé firmy, nevládní a společenské organizace, náboženské instituce a osobní vztahy lidí na různých úrovních. Dnes již nelze účinně izolovat určitý stát od mezinárodního společenství a státy mohou účinněji odvrátit různé tlaky. Přesto za zhoršující se situace diplomatické kroky mohou účinně odvrátit krizi a úspěšně zabránit vzniku hromadného násilí.
 

1. Státy by měly upustit od tradičního přerušení diplomatických vztahů v případě vážných sporů ale naopak by měly udržovat různé spolehlivé diplomatické kontakty se skupinami zúčastněnými v krizi. Je zcela neúčelné, aby vlády ztrácely možnost si vyměňovat klíčové informace v okamžiku, kdy je nutně potřebují pro zvládnutí krize.

2. Státy a mezinárodní organizace musí jasným a zcela srozumitelným způsobem vyjádřit svůj zájem na řešení krize. Tento krok je naprosto nutný pro získání podpory preventivní akce, kdy je stanovena jasná hranice nežádoucího jednání.

Politikové a organizátoři preventivní akce často narážejí na domácí odpor v případě, kdy zamýšlejí použít důraznější opatření na řešení krize, které nemají jasnou podporu parlamentu nebo legislativy a veřejnosti. Proto je nutné národní zájmy na řešení určité krize formulovat jasně, včas a opakovaně. Příprava na řešení krize může obsahovat nezbytné informace o vývoji krize. Veřejnost je nutné seznámit s tím, v čem spočívají národní zájmy při provádění preventivních akcí. Takto může dojít k širokému dialogu a k podpoře veřejnosti při řešení určité krize.
 

3. Krize se musí včas dostat na pořad jednání Rady bezpečnosti Organizace spojených národů nebo jiné mezinárodní organizace, aby bylo možno rychle přikročit k preventivní akci. Přitom je nezbytné sledovat pravidelně vývoj celé krize. K tomuto účelu lze využít různých nevládních organizací nebo agentur, jejichž informace mohou přispět k uváženým preventivním krokům.

4. Vlády by měly využít všech svých možností na podporu tiché diplomacie a dialogu s umírněnými představiteli v krizové oblasti. Organizace spojených národů zde může využít svých vyjednávačů a zprostředkovatelů.

Tichá diplomacie obvykle prochází následujícími kroky:

1. zjištění, zda sporné strany jsou otevřeny zprostředkovanému jednání,
2. zajištění důvěrnosti dohod,
3. rozvážně použitými pobídkami dosažení vyjednávání mezi spornými stranami prostřednictvím "šachové partie",
4. určení termínů pro dohody,
5. řešení jednodušších sporných bodů, které otevřou cestu k řešení složitějších sporných bodů,
6. vyzvednutí významu a symboliky, že sporné strany dosáhly podpisu určitých dohod,
7. zprostředkování oficiálního jednání sporných stran

Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OSCE, the Organization for Security and Cooperation in Europe) vytvořila "dlouhodobé mise", které byly rozmístěny ve 12 zemích. Rozsah mandátu těchto misí se v podrobnostech liší, ale jejich účelem je ochrana základních lidských práv prostřednictvím mezinárodní přítomnosti, shromažďování informací z první ruky, monitorování situace a technická pomoc a asistence hostitelským zemím. Tyto mise jsou tvořeny civilními a vojenskými příslušníky a jejich mandát trvá nejméně 6 měsíců, avšak v řadě případů déle. Tyto mise svojí trvalou přítomností poskytují prostor Stálé radě (the Permanent Council), Předsedovi rady (the Chairman-in-Office), Vysokému komisaři pro národnostní menšiny (the High Commisioner on National Minorities) a dalším organizacím OSCE. Tyto mise jsou obvykle vedeny zkušenými diplomaty s velkými znalostmi regionu a bohatými praktickými zkušenostmi s komunikací mezi kulturami, s organizací jednání, se zajištěním kontaktů a dalších důvěrných opatření.

Oficiální diplomacii může také významně podpořit aktivita soukromého sektoru. Jedním z účinných nástrojů je dvoucestná diplomacie, která je již dlouho používaným informačním nástrojem při mezinárodních jednáních. Představitelé vlád ji používají, pokud chtějí zjistit pozadí nepříznivých úmyslů a chtějí vyřešit některé problémy, které nelze vyřešit oficiální diplomacií.

Existuje řada příkladů dvoucestné diplomacie, kdy některé vlády pro dosažení dohody využily nevládní organizace. V mírovém procesu na Středním východě Norský výzkumný institut díky svým kontaktům s odborovými organizacemi pomohl v prolomení ledů mezi znepřátelenými stranami a stál v pozadí oficiální Dohody v Oslo v roce 1993. V Guatemale norské náboženské organizace pomohly zprostředkovat dialog mezi válčícími stranami. V Tádžikistánu společná rusko-americká skupina soukromých osob s hlubokými zkušenostmi ve zprostředkování jednání a řešení konfliktů, kterou sponzorovala nadace Kettering Foundation od Dayton z Ohia, v polovině roku 1997 zajistila dohodu mezi tádžickými frakcemi. V poslední době ve Spojených státech a v Evropě vznikla řada nevládních skupin a organizací, jako the Institute for Multitrack Diplomacy (Institut pro vícecestnou diplomacii), International Alert (Mezinárodní bdělost), the Carter Center's International Negotation Network (Mezinárodní síť pro vyjednávání při Carterově středisku), the International Crisis Group (Mezinárodní krizová skupina), the Project on Ethnic Relations (Projekt etnických vztahů) a the Conflict Management Group (Řídící skupina pro konflikty), které vyvinuly vlastní modely pro vícecestnou diplomacii a pro řešení konfliktů. Tyto organizace hrají aktivní roli při budování vztahů mezi znepřátelenými skupinami, nabízejí výuku diplomacie a metod vyjednávání a poskytuje důležité služby při mírovém řešení konfliktů.

Nevládní diplomacie využívá řadu nástrojů včetně vyspělých komunikačních technologií a Internetu a aktivních výcvikových programů zaměřených na metody vyjednávání a dosahování dohod.

Přesto v některých případech politická a diplomatická jednání nevedou k cíli a na jejich podporu je nutné použít nátlakových nástrojů, jako jsou různá ekonomická opatření.

V počátečních fázích konfliktu, který z nějakých důvodů nelze ovlivnit diplomatickými cestami, využívají státy a mezinárodní společenství různých ekonomických opatření. Kromě sankcí nebo omezení exportu mohou být použity další nástroje mezinárodního obchodu, jako je naopak ekonomické zvýhodňování. Mezinárodní obchodní organizace mohou ekonomickými nástroji ovlivnit sporné strany konfliktu tak, aby nedošlo k výbuchu násilí.
 

Sankce mohou sehrát důležitou roli na podporu preventivní diplomacie bez ohledu na to, zda jsou vlády schopny ekonomické sankce využívat účinně. Vlády používají sankce vůči některému státu ze tří hlavních důvodů. Za prvé, signalizují mezinárodní zájem o provinilý stát (také varují podobné státy). Za druhé, potlačují pochybné jednání takového státu. Za třetí, naznačují, že lze očekávat další ostřejší kroky včetně použití síly, pokud to bude nezbytné. Sankce jsou často používány jako signál, který jasně naznačuje, že mohou následovat ostřejší kroky.

Sankce se v posledních letech používají poměrně často. Vlády se zřejmě domnívají, že sankce jsou dostatečně účinné. Podle obecného názoru odborníků jsou sankce těžkopádné, příliš drahé, k výsledkům vedou jen pomalu, jsou cynickým gestem (odchylují se od ostřejších opatření) nebo jsou dokonce zcela neúčinné. Sankce obvykle mají větší dopad na nevinné obyvatelstvo než na jejich zlotřilé vůdce a představitele. Pokud mají sankce sloužit pro odvrácení hromadného násilí, musí být jejich odstrašující význam zesílen.

Státy musí upravit svoji schopnost použít sankce vytvořením procedur, které zajistí, že sankcemi bude dosaženo potřebného účelu rychle a ve spolupráci s mezinárodním společenstvím. Pouze několik států má nezbytné zákony a administrativní nástroje, které umožňují použít sankce proti některému státu včas a účinně. Řadu zkušeností mezinárodní společenství získalo vytvořením systému sankcí proti Federativní republice Jugoslávie počátkem roku 1993. Tyto sankční procedury lze standardizovat tak, aby je mohly používat ostatní státy jen s malou technickou asistencí Organizace spojených národů. Pak se ekonomické sankce stanou účinným nástrojem širší strategie prevence budoucích násilných konfliktů uvnitř států nebo mezi státy.

Použití ekonomických sankcí vyžaduje podrobné plánování, účinné provedení, monitorování a prosazování. Sankční režim proto vyžaduje vybudování technického, právního a administrativního systému, který zajistí efektivitu a rychlost celého procesu. Vlády musí vyvinout potřebné sankční nástroje, včetně nástrojů zahraniční politiky, ekonomických pravidel, právních nástrojů a vojenské strategie.

Pokud Rada bezpečnosti Organizace spojených národů podpoří určitý sankční model, jsou státy schopny tento model rychle zavést. Příkladem byl sankční systém založený na monitorovacích týmech sankční asistence (Sanctions Assistance Monitoring Teams), které při použití sankcí proti Federativní republice Jugoslávie počátkem roku 1993. Tehdy zúčastněné vlády prokázaly, že jsou schopny spolupracovat na vývoji nezbytné infrastruktury, aby bylo dosaženo účinných sankcí.

Sankce by měly být součástí širší strategie, která vyvolá maximální politický a ekonomický tlak pokud možno jen na vůdce, představitele a skupiny podílející se na konfliktu a nikoliv na široké vrstvy obyvatelstva. Pokud se sankční režim soustřeďuje pouze na některé komodity, musí být použit promyšleně. Postupné rozšiřování sankcí je obvykle neúčinné, protože postižený stát má dostatek času si komodity zajistit jinde nebo je nahradit. Sankce musí být podporovány, pokud je to nezbytné také vojenskou silou. Diplomatické a politické kanály s postiženou zemí musí jasně zdůraznit účel ekonomických sankcí a požadavky, které jsou na postižený stát kladeny, aby došlo k odvolání těchto sankcí.

Při použití sankcí je třeba lepší spolupráce vlád států, aby nedocházelo k chybám a byly použity společné nástroje. Před použitím ekonomických sankcí musí mezi státy panovat diplomatická shoda. Pokud by se některý stát na sankcích nepodílel, byly by tyto sankce zcela neúčinné.

Sankce jsou někdy používány proto, že v dané chvíli není připravena vhodnější alternativa. Přitom však tyto sankce nejsou účinné a příliš se od nich neočekává. Sankce často postihují nejzranitelnější část obyvatelstva, aniž dojde k jakékoliv změně jednání vlády postiženého státu. Komise pro prevenci ničivého konfliktu je přesvědčena, že sankce by mohly být účinnější, pokud vlády uplatňující sankce budou více komunikovat s představiteli postiženého státu o svých dalších krocích. Při použití sankcí je proto nutné znát ekonomiku postižené země, aby bylo možno použít sankce co nejúčinnějším způsobem.

Mezinárodní společnosti a velké zahraniční firmy většinou mají dokonalý přehled o ekonomice států, v nichž působí. S růstem zahraničních investic a mezinárodního obchodu v posledních letech má mezinárodní obchodní společenství poměrně přesné představy o podmínkách, které by mohly vyvolat mezinárodní tlak na použití sankcí, o dopadu těchto sankcí a o způsobech, jak dosáhnout, aby tyto sankce byly co nejúčinnější. Bohužel, konzultace mezi politiky a představiteli mezinárodních obchodních společností mají svá zásadní omezení. Příčina spočívá v odlišném názoru na použití sankcí v určitém státě. Tato příčina může vést k velkému oslabení komunikace mezi politiky na straně jedné a představiteli obchodu a průmyslových koncernů na straně druhé. Proto již byly učiněny určité kroky, aby vznikla mezinárodní obchodní poradní skupina při Organizaci spojených národů, která by řešila dopady případných ekonomických sankcí a minimalizovala možné škody.

Státy, které chtějí použít sankce proti určitému státu, musí postupovat v souladu s článkem 50 Charty Organizace spojených národů, podle něhož je nutné omezit nežádoucí důsledky sankcí, minimalizovat dopady na nevinné civilní obyvatelstvo a ekonomické ztráty často postihující okolní státy.

Pro použití ekonomických sankcí má nezbytný mandát Organizace spojených národů. Komise pro prevenci ničivého konfliktu je přesvědčena, že tento mandát by v rozumné míře měly mít také některé regionální organizace, které jsou schopny rychleji a lépe využít systému ekonomických sankcí proti sousednímu státu.

Bohužel, proti některým státům je nutné použít ještě ostřejší opatření. Jednou z velmi účinných možností jsou "cílené" sankce, které umožňují potrestat přímo představitele a skupiny zodpovědné za konflikt. Tyto "cílené" sankce zahrnují zmrazení osobních účtů zodpovědných představitelů a zamezení jejich přístupu k "tvrdé" měně. K tomuto účelu je nezbytná možnost předávání finančních informací, aby bylo možno identifikovat a omezit finační toky vůdců, kteří se podílejí na použití násilí. Přestože tito vůdci mají skryté účty, mohou je těžko využívat bez toho, aby byly odhaleny. Omezení přístupu k "tvrdé" měně zabrání nákupu zbraní a munice a výplaty žoldů vojákům a žoldnéřům.

Komise pro prevenci ničivého konfliktu si uvědomuje, že "cílené" sankce jsou velmi choulostivé a vytvářejí precedens pro řešení nezákonného jednání. Tyto sankce proto musí pečlivě zváženy a plně posouzeny zodpovědnými mezinárodními orgány, které připraví právní základ takových cílených sankcí.

Přestože sankce jsou často účinným nástrojem prevence násilí, řada sankcí Organizace spojených národů od roku 1990 trvala déle, než bylo původně zamýšleno, a s menším účinkem, než se původně očekávalo. Sankce proto musí být chápány vždy jako součást širší strategie. Tato strategie by měla také zahrnovat ohrožení postiženého státu a různé role okolních států a regionálních společenství.
 

Opačným pólem ekonomických sankcí v mezinárodních vztazích je politické nebo ekonomické zvýhodnění. V praxi je zvýhodnění velmi často integrální součástí diplomacie a mělo by mnohem větší význam, pokud bychom ho lépe využívaly.

Proces zvýhodnění zaručuje ekonomické nebo politické výhody výměnou za určité politické ústupky a kroky. Politika zvýhodnění klade důraz na spolupráci a smíření místo agrese a nenávisti. Mezi zvýhodnění patří příznivější tržní ceny, snížení různých tarifů, přímá výměna zboží, podpora exportu a importu, dodávky hospodářských a vojenských zařízení, daňové a celní úlevy, poskytnutí pokročilé technologie, vojenská spolupráce a další výhody. Politici jsou často schopni nabídnout různé politické, ekonomické a vojenské možnosti jako součást zvýhodnění.

Studie sponzorovaná Komisí pro prevenci ničivého konfliktu dospěla k závěru, že zvýhodnění je nejúčinnější, je-li nabídnuto včas a současně je zdůrazněno, že pro potlačení případného konfliktu a hromadného násilí bude použito ekonomických sankcí a dalších ještě ostřejších nástrojů. Proporce mezi zápornými a kladnými nástroji závisí na povaze problému a krize. Pokud je cílem zachovat mír a zajistit smíření všech znepřátelených stran, pak hrozba sankcí je mnohem účinnější. Mezinárodní společenství přitom musí pečlivě zvážit ekonomickou a politickou situaci postiženého státu a jeho ochotu spolupracovat.

Zvýhodnění samozřejmě nelze použít v každé situaci, zejména pokud již došlo k vojenské agresi a k výbuchu hromadného násilí. Na druhé straně nabídka výhod může mít na znepřátelené strany větší vliv, než represe.

Příkladem využití ekonomického zvýhodnění se stala Severní Korea. Americká zpravodajská služba CIA v roce 1988 poprvé potvrdila, že Severní Korea je schopna vyvinout jaderné zbraně. Aby Spojené státy americké zabránily výstavbě dvou jaderných zařízení na zpracování plutonia potřebného k výrobě atomové bomby, vláda prezidenta George Bushe nabídla Severní Korei ekonomickou spolupráci výměnou za zastavení vývoje jaderných zbraní.

Severní Korea podepsala Smlouvu o nešíření jaderných zbraní (the Non-Proliferation Treaty), v roce 1991 Dohodu o smíření, neútočení, výměně a spolupráci (the Agreement on Reconciliation, Nonaggression, Exchanges and Cooperation) a Společnou deklaraci o nejaderném korejském poloostrově. V roce 1992 však Mezinárodní agentura pro atomovou energii (IAEA, the International Atomic Energy Agency) odhalila, že Severní Korea tajně pokračuje na vývoji jaderných zbraní, což vedlo v březnu 1993 k přerušení diplomatických a ekonomických vztahů Spojených států se Severní Koreou.

Rámcové smlouvy se Severní Koreou bylo dosaženo kombinací ekonomických sankcí a zvýhodnění. V červnu 1993 byla spolupráce Mezinárodní agentury pro atomovou energii přerušena a Spojené státy americké s podporou Organizace spojených národů uvalily na Severní Koreu sankce, které vedly k izolaci severokorejského režimu prostřednictvím obchodních omezení, a vojensky pohrozily možnou vojenskou akcí.

Přes počáteční problémy bilaterální rozhovory mezi Spojenými státy a Severní Koreou byly obnoveny a v roce 1994 byla podepsána v Ženevě rámcová dohoda (Geneva Agreed Framework), podle níž Severní Korea zmrazí svůj jaderný program, připojí se ke státům, které podepsaly Smlouvu o nešíření jaderných zbraní a vyřadí z provozu určité atomové reaktory. Výměnou za tyto ústupky Spojené státy americké prostřednictvím mezinárodního konzorcia zajistilo pro Severní Koreu dva reaktory s lehkou vodou a roční dodávku ropy.
 

Mimořádně účinnou formou zvýhodňování při prevenci konfliktu je "podmiňování", kdy nabídka ekonomických výhod a integrace do mezinárodního společenství je podmíněna plnou zodpovědností a nenásilným jednáním vlád států. Pomocí bilaterálních programů a tlakem mezinárodních finančních institucí jsou rozvojové státy nuceny k zajištění dobrých podmínek pro zahraniční asistenci při rozvoji jejich hospodářství. Například v Malawi a v Keni byla bilaterální a mezinárodní pomoc dočasně zastavena, dokud nedošlo k demokratizaci politického systému a společnosti. Spojení pomoci s podmínkou zodpovědného vládnutí je mocným nástrojem, jímž může mezinárodní společenství usměrňovat jednání států.

Na druhé straně státy, které kladou podmínky pro poskytnutí pomoci jiným státům, takovému podrobnému zkoumání nepodléhají. Potenciální páky podmínek ztrácejí svoji sílu, pokud darující státy požadují vyšší standardy chování, než na jaké jsou sami připraveny. Již nelze zastávat principy, podle nichž bohaté státy diktují své podmínky státům ekonomicky slabším. Standardy musí být stanoveny tak, aby platily pro všechny státy stejně. Zřejmě dnes nejvýraznějším příkladem je problematika nešíření jaderných zbraní a jejich případná likvidace. Státy, které nepatří mezi jaderné velmoci, dosud odmítají podepsat pravidla pro nešíření jaderných zbraní, pokud tato omezení nebudou platit stejnou mírou pro již existující jaderné velmoci.
 

Každá velká mezinárodní obchodní organizace má mechanismy, jak řešit vzájemné spory mezi svými členy a všichni členové organizace řeší své stížnosti prostřednictvím těchto mechanismů. Typickým příkladem je mechanismus řešení sporů ve Světové organizaci obchodu WTO (the World Trade Organization). Po přijetí stížnosti panel odborníků případ podrobně prověří. Pokud zjistí porušení pravidel, provinilou stranu vyzve, aby svá pravidla nebo praktiky dala v rozumné době do souladu s pravidly WTO. Pokud k tomu nedojde, poškozená strana může provinilé straně zvýšit clo a poplatky. Rozhodnutí musí být respektována. Pokud provinilá strana neučiní požadované kroky k nápravě, mohou být použita různá opatření včetně ekonomických sankcí nebo vyloučení z WTO.

Všechna další organizace a společenství, jako je Evropská Unie (EU, the European Union), Severoamerická dohoda volného obchodu (NAFTA, the North American Free Trade Agreement), Mercado Común del Sur (MERCOSUR) a Banka pro mezinárodní smlouvy (the Bank for International Settlements) mají své mechanismy řešení sporů, které slouží pro urovnání problémů mezi členskými státy. Tyto mechanismy slouží pro řešení sporů mezi státy a jsou tedy méně vhodné pro řešení vnitřních ekonomických sporů. Vlády obvykle odmítají vnější zásahy do svých vnitřních sporů. Přesto podobné mechanismy lze použít také pro řešení těchto sporů. Svět je stále více ekonomicky provázaný a mezinárodní obchod vyžaduje, aby ve všech státech, v nichž působí, platila stejná pravidla.

Pro potlačení výbuchu hromadného násilí a urovnání krize obvykle diplomatické a ekonomické nástroje již nepostačují. Pokud mezinárodní společenství stojí před problémem zastavit hromadné násilí, teror, občanskou válku a příliv uprchlíků a domácích vysídlenců, musí sáhnout ke krajním prostředkům.
 

Přestože se Komise ve své zprávě soustředila na prevenci násilných konfliktů, je nucena přiznat, že v některých případech diplomatická jednání a ekonomická opatření nevedou k úspěchu a nejsou schopna zabránit vzniku ozbrojeného násilného konfliktu nebo jeho obnovení.

Základní otázkou je, kdy, kde a jak jednotlivé státy nebo globální a regionální organizace mohou použít vojenské síly s cílem zabránit vzniku násilí, zabíjení lidí a ničení majetku. Komise je přesvědčena, že tato závažná rozhodnutí se musí řídit následujícími třemi principy:
 

1. Vojenské opatření musí být vedeno v souladu s obecně přijatými principy, jako je Charta Organizace spojených národů. Rozhodnutí k použití síly nesmí být svévolné a musí být použita vojenská síla odpovídající kladenému odporu.

Kapitola VII Charty Organizace spojených národů opravňuje Radu bezpečnosti k použití síly, včetně ozbrojených sil buď jednotlivých států nebo skupin států v nezbytné míře pro zajištění mezinárodního míru a bezpečnosti. Klasickým použitím síly pro obnovení míru byla reakce na agresi Iráku proti Kuvajtu, kdy irácká vojska překročila kuvajtské hranice.
 

2. Vojenské opatření lze použít až po vyčerpání všech možných opatření k odvrácení násilí. Vlády při použití vojenské síly musí trvale přihlížet k náznakům jiných řešení. Pro použití vojenské síly musí být předem stanovena jasná omezení.

3. Státy zejména s velkou vojenskou silou musí přijmout fakt, že použití vojenské síly, pokud je nezbytné, musí být součástí ucelené, obvykle multilaterální strategie. Vojenskou sílu lze použít jen společně s politickými a ekonomickými nástroji. Jednou z cest, jak zajistit tyto podmínky, je oprávnit použití síly rezolucí Rady bezpečnosti Organizace spojených národů, v níž bude jasně stanoven mandát vojenského zásahu.

Komise neobjevila žádné důvody, proč by nebylo možno použít vojenskou sílu jednoho státu. Normou by však mělo být použití vícenárodních vojenských sil, jak stanovuje Charta OSN, na nichž se mohou podílet jak velké, tak malé státy.

Vojenské síly mohou na území dotčeného státu provádět různé druhy vojenských operací. Vojenské síly nebo policie mohou sehrávat důležitou roli při prevenci ozbrojeného konfliktu, při prevenci před novým propuknutím konfliktu a při udržování míru po ukončení ozbrojeného konfliktu. Pouze v případě, že vojenské síly mají za úkol potlačit ozbrojený konflikt, jsou oprávněny použít zbraní v případech, kdy nejde o sebeobranu. Po ukončení Studené války by již mělo dojít k názorovému posunu, že mezinárodní společenství nesmí zasahovat do vnitřních záležitostí států.

Základní odpovědností Organizace spojených národů a všech členských států je chránit lidskou bezpečnost a základní lidská práva. Dosud však nelze říci, zda tato zodpovědnost má širokou podporu, jak bylo dokázáno tichým souhlasem pro vojenské akce v Somálsku v roce 1993 na podporu humanitárních závazků.

Kapitola VI Charty Organizace spojených národů o řešení sporů jednáním, zprostředkováním jednání nebo "jinými mírovými způsoby" představuje odůvodnění, na jehož základě byla rozmístěna řada policejních a vojenských jednotek v krizových oblastech. Tyto jednotky plní tradiční mírové funkce, jako monitorování vývoje krizové situace a dohled nad dodržováním příměří a uzavřených dohod. Příkladem je mírová mise na Kypru, která od roku 1964 střeží spornou hranici mezi kyperskými Řeky a Turky. Samozřejmě mírové jednotky jsou oprávněny použít zbraní na svoji obranu. Nedávno toto oprávnění by mohlo být rozšířeno také na "obranu mírové mise", o níž již kapitola VI Charty OSN nehovoří.

Mezi kapitolou VI o mírových misích a kapitolou VII o použití síly pro zajištění mezinárodního míru a bezpečnosti existuje jistá "šedá zóna". V některých případech, zejména při obraně humanitárních misí, jsou jednotky mírových misí nuceny použít síly nejen pro svoji sebeobranu.

Víceúčelové mírové mise Organizace spojených národů, které spočívají nejen v monitorování situace a v dohledu nad plněním dohod, ale také v podpoře humanitárních úkolů a v zajištění práva a pořádku, nejsou ničím novým. První taková mise se uskutečnila počátkem 60. let 20. století v Kongu. Teprve po ukončení Studené války se tyto mise staly běžnou součástí činnosti OSN. Během Studené války vždy hrozilo nebezpečí, že mírová mise, která by zajišťovala také právo a pořádek, by byla chápána jako útok na suverenitu postiženého státu. Víceúčelové mírové mise úspěšně proběhly v Mozambiku a v Kambodži. Na druhé straně tyto mise nedokázaly zabránit masakrům v Rwandě v roce 1994, v Zaire v roce 1997 a v Srebrenici v Bosně v roce 1995.

Pokud Organizace spojených národů zamýšlí zahájit mise v situacích, v nichž je nutné použít síly pro odvrácení násilí, musí rozhodnout na základě Charty OSN o mandátu těchto misí. Takové rozhodnutí nelze ponechat na pozdější dobu. Nelze ani velitelům misí ponechat na uvážení, zda jejich působení v oblasti neporušuje mezinárodní právo. Zodpovědnost vždy musí ležet na Radě bezpečnosti OSN.

Rozhodnutí o použití síly by se nemělo týkat pouze zoufalých situací, kdy již není jiná možnost. Vlády by měly stanovit jasné hranice nepřijatelného jednání. Rozmístění vojenských jednotek a použití síly by mělo být oprávněné, pokud hrozí násilný konflikt nebo již dochází k násilí na civilním obyvatelstvu.

Většina uvážlivých pozorovatelů chápe použití vojenské síly jako poslední možnost řešení problému. Věří, že použití síly tam, kde lze pokračovat v diplomatických jednáních a lze použít různá ekonomická opatření, by mohlo být chápáno jako intervence. Komise pro prevenci ničivého konfliktu se však domnívá, že existují přijatelné způsoby, jak použít síly pro prevenci nebo omezení násilného konfliktu. Pokud jsou uvažovány takové kroky, jako rozmístění válečných lodí v oblasti a budování leteckých mostů, je nezbytně nutné uvážit další kroky pro případ, že se situace bude nadále zhoršovat. Rozhodnutí použít vojenskou sílu by mělo být vždy doplněno dalšími politickými nástroji, jako jsou politické a diplomatické signály, které podtrhnou vážnost celé situace. Vojenská hrozba nebo dokonce použití vojenské síly musí sloužit pouze k jasnému a přesvědčivému omezení nežádoucího jednání.

Státy, zejména velké mocnosti, musí jasně chápat, že použití síly, pokud je skutečně nezbytné, musí být součástí ucelené, ideálně multilaterální strategie a musí být použito ve spojení s politickými a ekonomickými nástroji. Vojenské síly může být použito jen s opatrností a zodpovědností. Jednou z možností, jak tyto požadavky splnit, je ustanovit naléhavý úmysl, který v případě nutnosti použít vojenskou sílu pro preventivní účely může být vyhlášen pouze rezolucí Rady bezpečnosti OSN. Tato rezoluce musí stanovit jasný mandát vojenské mise, na jehož základě bude mise provedena. K zajištění legitimity takové mise jsou nutné konzultace s jinými multilaterálními institucemi nebo regionálními organizacemi. Účinnost vojenské mise částečně bude záviset na vnímání její legitimity a na splnění jejího mandátu. Toto vnímání samo o sobě bude vyžadovat větší důvěru v Organizaci spojených národů a zejména v představitele Rady bezpečnosti OSN (která právě z tohoto důvodu musí projít reformou).

Komise pro prevenci ničivého konfliktu samozřejmě nevylučuje unilaterální použití síly. Charta OSN v jistých případech unilaterální použití síly umožňuje. Avšak v případě preventivních akcí by měla být normou multilaterální zodpovědnost, jak požaduje Charta OSN. Tato norma by měla platit jak pro malé státy, tak pro státy velké.

Existují tři různé druhy operací s použitím síly:

1. přítomnost vojenských a policejních sil, které zabraňují výbuchu násilí nebo opakovanému vzniku násilí,
2. preventivní rozmístění vojenských sil,
3. mise jednotek "rychlého nasazení"

Při odstraňování důsledků válečného konfliktu a udržení míru jsou využívány mírové mise lehce vyzbrojených jednotek, které pomáhají monitorovat situaci a zabraňují opakování násilí. Organizace spojených národů od doby svého vzniku rozmístila řadu mírových misí. První operací tohoto typu byla operace dohledu nad příměřím v Palestině v roce 1948 pod názvem the United Nations Truce Supervision Organization. Další velkou operací tohoto typu bylo rozmístění mírových sil na Kypru v roce 1963.

Přestože Charta OSN o tom nehovoří, mírové mise se staly nedílnou součástí snahy OSN o zachování míru a bezpečnosti. Tyto operace jsou nejúčinnější, pokud jsou jednotky rozmístěny za specifických podmínek, kdy znepřátelené strany jsou od sebe odděleny jasnými demarkačními hranicemi a souhlasí s přítomností zahraničních jednotek. Tyto mise mají několik úkolů: signalizují zájem mezinárodního společenství o vyřešení krize v oblasti, pozorují a monitorují vztahy znepřátelených stran a slouží jako zastrašující prostředek proti novému vypuknutí konfliktu.

Mírové mise asi od 90. let 20. století mají multifunkční charakter a jejich úkoly již přesahují monitorování a dohled nad situací. Jejich dalšími úkoly je zajištění práva a civilního pořádku, obnova infrastruktury a asistence při obnově vlády a státní moci. Příklady těchto "rozšířených" misí jsou mírové mise v Namibii a v Kambodži. V Namibii přechodová asistenční skupina UNTAG (the United Nations Transition Assistance Group) kromě své základní mírové mise vyjednala zrušení diskriminačních zákonů, zajistila amnestii pro vyhnance, dosáhla propuštění politických vězňů a zadržovaných ve vazbě, pomohla při registraci voličů a dohlížela na průběh voleb. V Kambodži skupina UNTAC (the United Nations Transitional Authority in Cambodia) zorganizovala volby, zorganizovala program odstranění pozemních min a zajistila obnovu civilní státní správy.

Zkušenosti z řady mírových misí OSN, v Bosně, v Kambodži, na Haiti, ve Rwandě, v Somálsku, v Západní Sahaře a v dalších zemích ukazují, že celou akci je nutné naplánovat, převzít zodpovědnost za zajištění práva a pořádku a obnovit civilní kontrolu země. Mezinárodní policejní síly mohou monitorovat situaci, zajistit bezpečnost humanitárních operací, svojí přítomností pomocí hlídek zajistit klid, odstranit z místní policie problematické osoby, rozbíjet gangy a potírat organizovaný zločin dokud místní vláda nebude schopna převzít úplnou kontrolu a moc nad státem. Posílení místních policejních jednotek o mezinárodní nebo regionální příslušníky může omezit potřebu vojenské intervence. Dnes již existuje řada technologických policejních nástrojů, jejichž použitím nedochází k vážným zraněním nebo dokonce k smrti.

Zahraniční policejní jednotky samozřejmě nemohou zajistit civilní kontrolu a policejní metody nemohou nahrazovat politický systém, který musí přispět k obnově státu. Úspěch závisí na tom, zda policejní metody jsou podporovány (a regulovány) legitimním vládním, právním a trestním systémem.
 

Až do poloviny 90. let 20. století mírové operace, jak tradiční tak rozšířené, byly používány pro odstranění následků násilného konfliktu, pro smíření znepřátelených stran a pro prevenci opakování násilí. Nový koncept se objevil koncem roku 1992, v bývalé jugoslávské republice Makedonii byly rozmístěny malé vojenské jednotky a civilní pozorovatelé s cílem zabránit rozšíření násilí z jiných oblastí Jugoslávie. Mezinárodní jednotky byly rozmístěny tak, že vytvořily demarkační hranici mezi znepřátelenými stranami.

Úspěch nárazníkového pásma v Makedonii může vést k názoru, že takové opatření je účinným nástrojem pro předcházení válečných krizí. Nevýhodu tohoto řešení ilustruje Kypr, kde nárazníkové pásmo mezi kyperskými Turky a Řeky existuje již mnoho let.
 

Mnoho debat je vedeno kolem myšlenky vytvořit jednotky rychlého nasazení v rámci OSN nebo regionálních organizací, které by byly mezinárodnímu společenství k dispozici pro rychlé řešení krize v některých oblastech. Vzniku těchto jednotek brání řada politických překážek, které pramení spíše z neochoty vlád učinit potřebné kroky. V říjnu 2003 však vznikly jednotky rychlého nasazení Severoatlantické aliance NATO (the North Atlantic Treaty Organization).

Komise pro prevenci ničivého konfliktu navrhuje vytvořit jednotky rychlého nasazení o síle 5000 až 10000 vojáků, které by zajišťovaly členské státy Rady bezpečnosti OSN. Tyto jednotky by vyžadovaly také silný operační štáb, operační velitelství, výcvikové prostory a nezbytnou výzbroj a výstroj. Komise nabízí dva argumenty pro vytvoření těchto jednotek. Za prvé, historie většiny krizí dokazuje potřebu jejich rychlého řešení, aby se situace nezvrhla v masový exodus lidí v postižené oblasti. Za druhé, operační celistvost těchto jednotek vyžaduje, aby nebyly skládány z vojenských útvarů z různých zemí. Stabilní vojenské síly jsou dnes nezbytné pro účinné řešení krizí.

V současné době Rada bezpečnosti Organizace spojených národů nemá potřebné nástroje k přijetí rychlého rozhodnutí o vojenské přítomnosti jednotek OSN v krizové oblasti. Neexistuje potřebná politická pravidla, logistická a finanční struktura. Doprava, komunikace a materiální zabezpečení jsou zajišťovány pracným a časově náročným způsobem. Krizové vojenské štáby jsou zřizovány až v okamžiku řešení krize a proto mohou ve svých rozhodnutích činit závažné operační chyby. Existence stabilních jednotek rychlého nasazení by tyto problémy vyřešila.

Nedostatečná vojenská operační kapacita vytváří operativní riziko. Kvůli nejistotám v možné válce nebo v jiných násilných konfliktech vojenští velitelé potřebují co nejjasnější vymezení operací. Velitelé potřebují potvrzení legitimity velitelských pravomocí a možnost mobilizovat odpovídající jednotky pro danou misi. Složité mezinárodní operace mohou být snadno ohroženy nejasným mandátem nebo zmateným řetězcem velení. Všem nejistotám během operace samozřejmě nelze zabránit, avšak lze předejít zcela zbytečným problémům. Řetězec velení musí být jasný, jednotný a legitimní. Existence stabilních jednotek rychlého nasazení by většinu problémů odstranila.

V rozšířené Radě bezpečnosti OSN by všechny členské státy měly povinně přispívat dobře vycvičenými a vyzbrojenými jednotkami rychlého nasazení pro krátkodobé mise. Nelze očekávat, že by menší státy mohly přispívat stejně jako velké státy. Navíc Rada bezpečnosti může rozhodnout, že například z národnostních důvodů se některý stát určité mise nezúčastní. Účast zemí, které nejsou členy Rady bezpečnosti OSN, bude jistě vítána. Zájem již projevila Kanada, Dánsko, Norsko, Holandsko a další země, v nichž existuje politická vůle pro takovou účast.

Díky výjimečným možnostem v určitých oblastech Spojené státy americké ponesou větší nebo primární zodpovědnost za logistickou, komunikační a zpravodajskou podporu. Spojené státy disponují také těžkými letadly, která jsou schopna přepravit vojenské jednotky včetně těžké výzbroje na místo určení během několika dní. Spojené státy proto obvykle nebudou přispívat pozemními vojsky.

Rada bezpečnosti OSN by měla ustavit pracovní skupinu, která by zpracovala operační požadavky jednotek rychlého nasazení a připravila by doporučení pro založení a financování těchto jednotek. Tyto jednotky rychlého nasazení by byly řízeny Radou bezpečnosti a rozhodnutí o jejich vyslání by podléhalo vetu stálých členů Rady bezpečnosti.

Použití jednotek rychlého nasazení by samozřejmě znamenalo, že jiná opatření na odvrácení násilí nebyla účinná. Tato kapitola se zabývala opatřeními, která mohou zmírnit krizi v její akutní fázi. Avšak základní otázka zůstává: co lze učinit, aby se krize do akutní fáze nedostala? Jaké podmínky jsou schopny zabránit vzniku násilí a jak lze tyto podmínky zabezpečit a udržovat? Následující kapitola se proto bude zabývat strukturální prevencí násilných konfliktů.

- pokračování -